住房公積金成了“劫貧濟(jì)富”的制度工具

公積金是一筆巨大的財(cái)富，預(yù)計(jì)到“十二五”期末，繳存總額將達(dá)到6.69萬億，余額達(dá)到3.58萬億。這是一筆巨量的“沉睡資金”。與此同時(shí)，這一制度的“正當(dāng)性”正受到嚴(yán)重質(zhì)疑。其涉及的巨大利益，也會(huì)阻礙相關(guān)的改革。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，市場(chǎng)化的改革要求把財(cái)產(chǎn)的自由支配權(quán)還給個(gè)人，公積金制度可以轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲ブ再|(zhì)的合作基金，但必須讓公眾自由參與、自由支配。

讓公積金真正回歸“個(gè)人所有”

曾經(jīng)的和現(xiàn)在的“北漂”們，如果還沒有來得及把自己賬戶上的住房公積金全部提取出來的，恐怕要追悔莫及了。最近北京一項(xiàng)名為放松、實(shí)為收緊的公積金提取政策，可能將使得這些沒有北京戶籍的人士歷年繳存的公積金永遠(yuǎn)“沉睡”下去。

按照這一“新政”，提取公積金的次數(shù)由一年一次改為三個(gè)月提取一次。這被很多媒體解讀為“政策放寬”。的確，提取手續(xù)和條件在一定程度上放寬了，但新政策同時(shí)規(guī)定了“提取限額”是過去三個(gè)月的繳存額。也就是說，如果不買房或者大修，個(gè)人將不能通過以租房的形式來提取公積金賬戶的累積余額。對(duì)于非京籍“北漂”（甚至是有北京戶口但買不起房的個(gè)人）來說，以后只能每年折騰四趟去提取公積金，而一旦他們決定離開北京，將帶不走這些本該屬于自己的財(cái)產(chǎn)。

在改革開放三十多年之后的今天，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制中依然還有很多計(jì)劃時(shí)代的“殘余”。住房公積金制度就是其中之一。它原本是為了解決住房市場(chǎng)化改革中的資金缺口問題，但如今其“政府包辦”的弊端卻越來越凸顯出來。可悲的是，它又與平民百姓的生活息息相關(guān)，牽涉到幾乎所有人的切身利益。

本屆政府提出理順“政府與市場(chǎng)”的關(guān)系。而在公積金的問題上，恰恰體現(xiàn)出“雙重的雙軌制”的特點(diǎn)。其一，住房已經(jīng)高度市場(chǎng)化，公積金卻是政府對(duì)個(gè)人住房投資強(qiáng)勢(shì)干預(yù)下的“強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄”；其二，在繳存上，政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國(guó)有壟斷企業(yè)的公積金制度往往異化為隱性的高福利補(bǔ)貼，類似的例子已經(jīng)不勝枚舉。

按照《住房公積金管理?xiàng)l例》第三條，“職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有。”按道理，公積金的“產(chǎn)權(quán)”是明晰的，無論是個(gè)人繳存的，還是任職機(jī)構(gòu)同比例上繳的公積金，都是屬于個(gè)人的。但在公積金的制度設(shè)計(jì)下，繳存者對(duì)這筆資金卻沒有自由支配權(quán)，甚至還處處受限。

公積金制度之變

據(jù)住建部數(shù)據(jù)，截止到2011年年末，住房公積金繳存總額已達(dá)4萬億元，除去公積金貸款，余額已達(dá)2.1萬億，每年全國(guó)約有1億人繳納；預(yù)計(jì)到“十二五”期末，繳存總額將達(dá)到6.69萬億，余額達(dá)到3.58萬億。這是一筆巨量的“沉睡資金”。

中國(guó)的公積金制度是效法新加坡“中央公積金制度”的結(jié)果。在由福利分房向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程中，1991年5月，上海在全國(guó)率先建立了住房公積金制度。當(dāng)時(shí)，住房緊張的主要瓶頸是資金短缺。因此在這一時(shí)期，公積金主要用于發(fā)放住房建設(shè)貸款，彌補(bǔ)建設(shè)資金不足。上海嘗到甜頭之后，1994 年7 月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，要求在全國(guó)全面推廣住房公積金制度。不過，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的迅速發(fā)展，利潤(rùn)的誘惑使得房地產(chǎn)開發(fā)商大量涌入，資金不再成為主要問題。然而，制度一旦誕生，就有延續(xù)下去的慣性—它只需要找到另外一個(gè)存在的理由。公積金制度有了向“住房保障”的第一次轉(zhuǎn)向。

1998年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，要求“調(diào)整住房公積金貸款方向，主要用于職工個(gè)人購(gòu)買、建造、大修理自住住房貸款”。1999年4月，國(guó)務(wù)院頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步明確住房公積金只能用于發(fā)放個(gè)人住房貸款，住房建設(shè)貸款被停止。上述條文使得公積金制度完成了重大的轉(zhuǎn)向，奠定了今日制度的根基。2002年3月，國(guó)務(wù)院對(duì)《住房公積金管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，一直沿用至今。

2010年后，公積金制度出現(xiàn)了第二次重大轉(zhuǎn)向。這一年，住建部突破了《條例》的規(guī)定，開展公積金貸款用于保障房建設(shè)試點(diǎn)。這一次的轉(zhuǎn)向，相當(dāng)于對(duì)上世紀(jì)90年代“彌補(bǔ)住房建設(shè)資金不足”的用途的回歸。其背景是，一方面公積金經(jīng)過十幾年的累積，已經(jīng)有了巨大的結(jié)余；另一方面，政府卻一直在為所謂保障房的建設(shè)資金發(fā)愁，公積金的大盤子自然而然成為了重要的目標(biāo)。2010年8月5日，住建部公布了首批公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)城市的名單，共計(jì)28個(gè)城市、3類保障房、133個(gè)項(xiàng)目入選，貸款額度約493億元。

不過，這一舉措引起了巨大的爭(zhēng)議。按照公積金制度設(shè)計(jì)的初衷，這是一種職工個(gè)人之間的“互助型”住房保障制度。根據(jù)2002年修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個(gè)人不得挪作他用。此外，如前所述，公積金為職工“個(gè)人所有”，公積金管理中心并非金融機(jī)構(gòu)，而是行政事業(yè)單位，并無權(quán)隨意挪用。不過，隨著試點(diǎn)的展開，“私產(chǎn)”就這么被挪作“公用”了。

除此之外，在近年來的改革中，有些地方政府開始允許職工個(gè)人提取住房公積金用作他途。比如，一些地方同意以租房為由提取公積金，而海南省公積金還可以用于支付子女學(xué)費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)等。雖然背離了公積金的初衷，但好歹也是對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利一種追認(rèn)式的肯定。不過，據(jù)報(bào)道，類似的做法并不占多數(shù)，“90%以上的地方公積金仍只能用于買房”。

正當(dāng)性喪失，該如何改？

盡管公積金制度一直在為自己的存在尋找一個(gè)接一個(gè)的理由，但我們不得不說，這一制度的“正當(dāng)性”（legitimacy）已然喪失。

作為互助型的一種住房保障制度，公積金存在的一個(gè)正當(dāng)性就是讓繳存者個(gè)人得益。但是，20年來，這一制度的真正受益者又是誰呢？很多論者已經(jīng)提及，住房公積金是“劫貧濟(jì)富”。理由是，只有買得起房的人才能夠真正享受到公積金制度的最主要的好處—低息貸款，但在現(xiàn)如今房?jī)r(jià)飛漲的背景下，大量的中低收入人群根本買不起房，他們所繳納的公積金，無疑是在“補(bǔ)貼”買得起房的高收入人群。

除了高收入人群，公積金的真正受益者恐怕是政府和銀行。住房公積金的繳存者只能按年利率1.21%計(jì)息，而住房公積金中心將公積金存在銀行的年利率是2.33%。這個(gè)利差收益，以及公積金中心購(gòu)買國(guó)債的利息收益、發(fā)放公積金貸款的利差收益，按照《住房公積金管理?xiàng)l例》第29條的規(guī)定，“住房公積金的增值收益……用于建立住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的管理費(fèi)用和建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金。”這些收益并沒有用于“本金”的投入者、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的存款人身上，而是用于填補(bǔ)政府財(cái)政支出的“不足”。從銀行方面看，住房公積金中心的托存銀行是工商銀行、中國(guó)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行和交通銀行五家。據(jù)法學(xué)教授王涌估算，公積金存在銀行的年利率是2.33%，而銀行利用公積金存款對(duì)外發(fā)放商業(yè)貸款，貸款利率一般高于7%，銀行在公積金項(xiàng)目上的營(yíng)利約為5%。此外，每年商業(yè)銀行還向公積金中心收取手續(xù)費(fèi)，包括歸集手續(xù)費(fèi)和貸款手續(xù)費(fèi)，總額在50億元以上。

甚至于，當(dāng)年效法的“老師”本身也出問題了。2014年5月，有新加坡的blogger發(fā)表了《你的公積金去了哪兒》的文章，竟然遭到總理李顯龍起訴。六七月間，數(shù)千新加坡民眾舉行了“還我公積金”的示威集會(huì)，抗議政府鯨吞公積金。

正當(dāng)性已失，改革卻舉步維艱。2002年修訂的《條例》至今未變，完全與市場(chǎng)化的改革大潮脫節(jié)。住建部數(shù)次提出修訂《條例》，但都無疾而終，包括今年。任何一座城市中都遍地可見的“公積金套現(xiàn)”小廣告，證明了這一制度延續(xù)至今的荒謬。但我們不得不承認(rèn)，圍繞著這一制度的巨大利益，將嚴(yán)重阻礙有關(guān)廢止它的討論，相關(guān)的政策建議也會(huì)被認(rèn)為是“激進(jìn)”。不過，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，市場(chǎng)化的改革要求把財(cái)產(chǎn)的自由支配權(quán)還給個(gè)人，公積金制度可以轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲ブ再|(zhì)的合作基金，但必須讓公眾自由參與、自由支配。

短期內(nèi)，現(xiàn)實(shí)的辦法恐怕還是對(duì)這一制度進(jìn)行一些修修補(bǔ)補(bǔ)。但最基本的，必須回歸公積金的本原，讓繳存者個(gè)人真正獲益，而不是制造種種障礙，防范個(gè)人提取公積金。這一方面需要擴(kuò)大住房公積金的使用范圍，甚至超越住房的用途，并最大限度地簡(jiǎn)化提取手續(xù)；另一方面，要打破地方保護(hù)主義，讓個(gè)人的公積金賬戶不因?yàn)槿瞬诺牧鲃?dòng)而陷入沉睡。

唐鈞：“用買不起房的人的錢買房”

近日關(guān)于公積金縮水等話題再次引發(fā)熱議，公積金為什么不能很好地輔助我國(guó)的民生事業(yè)，其是否還應(yīng)該存在下去，到底應(yīng)該怎么改革？就這些問題，時(shí)代周報(bào)專訪公積金問題研究者，中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)唐鈞。

公積金制度有違設(shè)計(jì)初衷

時(shí)代周報(bào)：如何看待網(wǎng)上風(fēng)傳的公積金利息極低，完全跟不上通貨膨脹的問題？

唐鈞：住房公積金是保障性質(zhì)，設(shè)計(jì)初衷是“高收入者不補(bǔ)貼，中低收入者較少補(bǔ)貼，最低收入者較多補(bǔ)貼”，讓普通職工特別是中低收入家庭買得起房、住得上房。但是現(xiàn)在這一初衷未能實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)在使用過公積金的人占繳納的總?cè)藬?shù)的比例很低，從廣東的情況看，只有不到10%的參加者有過按揭（記者注：根據(jù)廣東省官方公布的數(shù)據(jù)，2012年廣東省住房公積金繳存人數(shù)達(dá)1050萬人，累計(jì)發(fā)放貸款73萬筆），這么低的比例應(yīng)該可以說明問題。這樣一來老百姓的這部分財(cái)產(chǎn)得不到保值增值。

時(shí)代周報(bào)：在國(guó)外，有什么比較理想的公積金或者類似制度可供我們參考嗎？目前有報(bào)道說新加坡也出現(xiàn)了很強(qiáng)的反對(duì)公積金的聲音，您怎么看？

唐鈞：新加坡的公積金和我們根本不是一回事情，沒有可比性。在新加坡叫中央公積金，中央公積金本是個(gè)人賬戶式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，后來因?yàn)榉e累的資金在國(guó)際市場(chǎng)上投資風(fēng)險(xiǎn)太大，于是新加坡政府將其與“住者有其屋”的政策相配套，拿養(yǎng)老保險(xiǎn)基金貸給參保人買房，使一項(xiàng)制度成就了兩件好事。后來，中央公積金的使用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，也可用于治療大病。

而中國(guó)的制度設(shè)計(jì)其實(shí)有點(diǎn)東施效顰，養(yǎng)老歸養(yǎng)老，住房歸住房，兩者完全不搭界了。光為住房籌措一筆公積金，其合理性就差之毫厘，失之千里。“被規(guī)定”為“專款專用”的住房公積金，近年來的使用狀況其實(shí)并不理想，貸款人數(shù)比例和貸款金額比例都很低，從受益的角度來看，大多數(shù)繳存職工實(shí)際上是這項(xiàng)制度的局外人，開句玩笑，就是“用買不起房的人的錢，來幫買得起房的買房”。近年來，隨著房?jī)r(jià)越來越貴，買不起房的人越來越多，這項(xiàng)政策的正當(dāng)性更受到質(zhì)疑。

時(shí)代周報(bào)：有人建議廢除公積金制度，您有什么看法？如果您不同意廢除的話，認(rèn)為是否應(yīng)該進(jìn)行改革？

唐鈞：我們從1999年以來一直提建議，把社保資金跟住房公積金合并，老百姓可以用這個(gè)錢去買房、看病。

前幾年開始就有些省市出臺(tái)政策，家庭成員患重大疾病的可以提取住房公積金。對(duì)于繳存職工本人來說，一旦患了大病，在醫(yī)療保險(xiǎn)并不能全額支付醫(yī)療費(fèi)以致產(chǎn)生大額“自費(fèi)”時(shí)，就有可能先賣了自己住的房子解燃眉之急，何況住房公積金。反過來說，如果公積金賬戶中明明存了一筆錢，但卻不能用于醫(yī)療，眼睜睜地看著“繳存職工”死去，又于心何忍？在現(xiàn)代社會(huì)中，疾病永遠(yuǎn)是最大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。所以，在社會(huì)保障制度的整體設(shè)計(jì)中，必須有個(gè)輕重緩急的排序。所以對(duì)住房公積金這樣的政策安排是很有道理的。

個(gè)人財(cái)產(chǎn)收益應(yīng)歸個(gè)人

時(shí)代周報(bào)：有評(píng)論指出公積金的“增值收益”與公積金繳存者完全“絕緣”，在您看來現(xiàn)在公積金“增值收益”的使用有哪些不合理？

唐鈞：個(gè)人賬戶是個(gè)人財(cái)產(chǎn)，所以公積金的收益應(yīng)該歸個(gè)人，否則就沒有正當(dāng)性。

2004年出臺(tái)的財(cái)政部、國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中國(guó)人民銀行關(guān)于《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》中明確規(guī)定：“住房公積金是一種長(zhǎng)期性住房?jī)?chǔ)金”，“歸職工個(gè)人所有”。按物權(quán)法的規(guī)定，顯而易見的是，這筆“儲(chǔ)金”生出的增值利潤(rùn)，自然而然也就應(yīng)該歸職工個(gè)人所有。

銀行與住房公積金的一個(gè)最基本的差別就是：去銀行存款是自愿的，而住房公積金則不同，是“強(qiáng)制性”儲(chǔ)蓄，“國(guó)家”二話不說，就從你的工資中扣走了，然后還從你的“老板”那里又拿了一份。這樣的運(yùn)作方式就使“繳存人”與政府有關(guān)部門之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系不同于一般儲(chǔ)蓄。國(guó)家強(qiáng)制性地籌措這筆錢，理由自然是為繳存人著想。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，其中一個(gè)最基本的要點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)問題。因此，在處理“增值收益”時(shí)，就得分外謹(jǐn)慎。

從公平角度來講，建議“增值收益”給到退休時(shí)從未動(dòng)用過住房公積金的人“分紅”，以表示對(duì)他們“無私貢獻(xiàn)”的回報(bào)。

時(shí)代周報(bào)：有關(guān)職能部門如公積金管理中心從公積金收益中抽水（管理費(fèi)用），您認(rèn)為是否合理？

唐鈞：《住房公積金管理?xiàng)l例》相關(guān)解釋是，“由住房公積金管理中心按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)編制全年預(yù)算支出總額，報(bào)本級(jí)政府財(cái)政部門批準(zhǔn)后，從住房公積金增值收益中上交本級(jí)財(cái)政，由本級(jí)財(cái)政撥付。”我認(rèn)為這樣的規(guī)定不合理，理由如上，個(gè)人財(cái)產(chǎn)的收益應(yīng)該歸個(gè)人，而不是財(cái)政，不合理的規(guī)定就需要修改。

公積金管理難監(jiān)管

時(shí)代周報(bào)：在具體管理制度上，目前的公積金管理體制有哪些漏洞？

唐鈞：世紀(jì)之交時(shí)，據(jù)說曾有2600多個(gè)管理機(jī)構(gòu)將其七零八碎地瓜分。后來經(jīng)過多年的改革歸并，管理機(jī)構(gòu)的數(shù)字下降到606個(gè)。但按《住房公積金管理?xiàng)l例》的要求，應(yīng)該只有直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市和地級(jí)市可以設(shè)立住房公積金管理中心，按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以設(shè)立管理機(jī)構(gòu)的城市全國(guó)共有342個(gè)。因此，其余264個(gè)實(shí)際上就是違規(guī)設(shè)立的，其中包括“省直的”、“區(qū)縣的”或者“行業(yè)的”。

20世紀(jì)80年代，美國(guó)的一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾經(jīng)評(píng)價(jià)新加坡的中央公積金：這些由政府管理的巨額資金雖然是一筆獨(dú)立運(yùn)作的公共基金，但在政府急需用錢時(shí)，肯定會(huì)情不自禁地想動(dòng)用它。為此，新加坡政府對(duì)中央公積金立下了極為嚴(yán)格的管理制度，使這位經(jīng)濟(jì)學(xué)家的預(yù)言沒能成為現(xiàn)實(shí)。

然而，中國(guó)住房公積金的管理現(xiàn)在卻被地方和行業(yè)的管理機(jī)構(gòu)操控，在這些管理機(jī)構(gòu)的背后都有著一位或幾位具有絕對(duì)權(quán)威的“大老板”，當(dāng)?shù)胤交蛐袠I(yè)急需用錢時(shí)，他們會(huì)不會(huì)“情不自禁”？當(dāng)然，這還是用到地方的或者行業(yè)的“集體利益”上。再進(jìn)一步，如此管理體制，又有讓貪腐分子伸手的漏洞。

根據(jù)新聞報(bào)道，各地自行開發(fā)的公積金管理系統(tǒng)達(dá)數(shù)百套，每個(gè)系統(tǒng)動(dòng)輒花費(fèi)數(shù)百萬元到上千萬元，每年還有幾十萬、上百萬元的升級(jí)維護(hù)費(fèi)用。幾百個(gè)系統(tǒng)的開發(fā)，幾個(gè)億的投入，來管一個(gè)公積金，浪費(fèi)驚人。為什么各地都要自行開發(fā)公積金管理系統(tǒng)，明眼人一看就明白，電腦系統(tǒng)開發(fā)的經(jīng)費(fèi)中可以“運(yùn)作”的“空間”太大了，其中的貓膩?zhàn)圆淮?。更重要的是，各地自行其是地開發(fā)管理系統(tǒng)，就不能讓管理系統(tǒng)互通互聯(lián)。