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一、WTO與我國現(xiàn)行的保稅區(qū)
?。ㄒ唬┪覈6悈^(qū)符合WTO的基本原則
我國的保稅區(qū)是參照國際通行的自由貿易區(qū)模式而設立的對外開放度最大、政策最優(yōu)惠的特殊經濟區(qū)域,其作用在于:一是作為吸引國內外資金的投資促進區(qū);二是作為帶動區(qū)域經濟發(fā)展的功能區(qū);三是作為按國際慣例運作的試驗區(qū)。國家希望通過集中建設完善的基礎設施,采取國際上自由貿易區(qū)、自由港的通行做法,創(chuàng)造對中外客商富有吸引力的軟、硬投資環(huán)境,促進中外投資企業(yè)利用保稅區(qū)特殊的政策和有利區(qū)位優(yōu)勢,從事國際貿易、出口加工和保稅倉儲等業(yè)務,使保稅區(qū)成為所在地區(qū)發(fā)展外向型經濟的重要窗口。
入世后,保稅區(qū)是否違反WTO的基本原則?是否還有存在下去的必要?這是人們普遍關心的一個問題。在WTO的相關協(xié)定里,并無在一國領土內單獨設立自由貿易區(qū)(港)或出口加工區(qū)的具體規(guī)定,但有兩個相關的條文,一是總協(xié)定第24條對毗鄰的締約國間為發(fā)展區(qū)域經濟合作而建立的關稅聯(lián)盟和自由貿易區(qū)作了明確的規(guī)定,認為這種形式有利于世界多邊貿易一體化,可加快國際投資和貿易自由化的進程。二是關貿總協(xié)定中關于邊境貿易的規(guī)定。據(jù)此,我們有理由認為,在WTO締約方內創(chuàng)建自由貿易區(qū)(港)或保稅區(qū)是推進貿易自由化的一種有效手段,與WTO的基本原則是一致的。
?。ǘ┪覈6悈^(qū)存在的主要問題
1997年7月17日,外經貿部對我國保稅區(qū)的功能作了明確闡述:“保稅區(qū)是經國務院批準設立,由海關實施特殊監(jiān)管的經濟區(qū)域,是目前我國開放度和自由度最大的經濟區(qū)域。其主要功能是轉口貿易、出口加工、保稅倉儲”。與其它區(qū)域相比,保稅區(qū)享受一些特殊的政策,如從境外進入保稅區(qū)和從保稅區(qū)運往境外的貨物,免征關稅和增殖稅、消費稅,涉及進出口許可證管理的貨物免領許可證;對保稅區(qū)內企業(yè)自用的進口設備、建筑材料及用于加工的料件免征關稅和進口環(huán)節(jié)稅,不需設銀行保證金臺賬;保稅區(qū)企業(yè)可保留現(xiàn)匯帳戶,實行意愿結售匯。
近年來,我國的保稅區(qū)充分發(fā)揮地域與政策優(yōu)勢,在招商引資、國際貿易、出口加工等方面取得了顯著成績,已成為我國開展外向型經濟的主戰(zhàn)場,在國民經濟中起到了“先行、示范、輻射、帶動”作用。然而,在取得成績的同時,也存在著很多問題,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
1.在政策法規(guī)方面,到目前為止,尚沒有一部有關保稅區(qū)的全國性法規(guī)。由于國家沒有對保稅區(qū)作出明確性定位,因此各保稅區(qū)基本上都在“摸著石頭過河”,發(fā)展很不規(guī)范。
2.在管理體制方面,國外自由貿易區(qū)一般采用“境內關外”監(jiān)管模式,即“一線放開,二線管住;區(qū)內自由,管住卡口;管出不管進”。我國的保稅區(qū)雖然也以“境內關外”作為目標模式,但遠未實現(xiàn)。主要原因在于:一是行政管理體制方面,港口和保稅區(qū)分離,15個保稅區(qū)沒有一家是港區(qū)合一的;二是貨物監(jiān)管體制方面,出入境檢驗機構在一線把關,海關監(jiān)管的則是二線??梢?,我國保稅區(qū)目前實行的仍是“境內關內”模式。
3.在貿易功能方面,仍主要表現(xiàn)在國內轉口貿易上,而國際轉口貿易開展的較少。
4.在倉儲物流功能方面,由于我國轉口運輸不發(fā)達,加之大多數(shù)倉儲物流企業(yè)管理水平較低,區(qū)內基礎設施不完善,因而在很大程度上限制了保稅區(qū)倉儲物流發(fā)展。
5.在出口加工功能方面,起步遲、規(guī)模小,未能充分發(fā)揮我國勞動力成本低、資源豐富的優(yōu)勢。高科技含量、高附加值出口加工產品較少。
此外,對部分保稅區(qū)而言,除上述各保稅區(qū)遇到的普遍問題外,還存在一些特殊問題,主要有:
1.政策不配套。一是保稅區(qū)三資企業(yè)待遇問題,這些企業(yè)目前仍不能與區(qū)外三資企業(yè)享受同等待遇,不具有自營進出口權。二是國家對保稅區(qū)企業(yè)開展國際貿易的限制和對代理出口政策的界定不明確,特別是代理公司出口退稅方式與國家現(xiàn)行出口退稅管理規(guī)定不完全吻合,代理公司業(yè)務操作和進一步發(fā)展沒有得到切實保障。三是對高科技產業(yè)的認定方面,按規(guī)定由省一級科委認定,多數(shù)保稅區(qū)所在城市為副省級城市,理應享受相應權限,但目前企業(yè)仍不能享受高科技產業(yè)優(yōu)惠。
2.高科技產業(yè)的發(fā)展受到周邊環(huán)境的制約。一是空運、海運航班少、運費貴,加工貿易料件通過其它機場保稅結轉手續(xù)復雜。二是周邊產業(yè)配套不完善,保稅料件異地轉產手續(xù)復雜,從香港轉口成本大幅提高。三是周邊城市化程度不高,產業(yè)發(fā)展所需的生活配套設施供應不足。四是本地高水平的大學和科研院所不多,高素質的人才缺乏。
3.保稅區(qū)自身的軟硬配套設施如區(qū)域網絡建設等也對招商引資工作構成一定的影響。
二、入世給我國保稅區(qū)帶來的機遇
?。ㄒ唬楸6悈^(qū)發(fā)展帶來一個穩(wěn)定的政策環(huán)境
入世后,我國的經濟和貿易政策將更加透明、統(tǒng)一和規(guī)范,將為國內外客商開展正常的商務活動提供一個良好的宏觀環(huán)境。多年來,保稅區(qū)在建設與發(fā)展中遇到的最大問題就是國家政策的不確定性、各部門政策的多變性和不統(tǒng)一性,從而制約了保稅區(qū)的規(guī)范發(fā)展。
非歧視原則是WTO最基本的原則,目前,保稅區(qū)內外商投資企業(yè)的國民待遇問題尚未得到真正的解決,仍被視為境外企業(yè),在非保稅區(qū)開展進出口業(yè)務也受到限制。入世后,區(qū)內企業(yè)在國內市場準入方面將享受與區(qū)外企業(yè)同等的待遇。
?。ǘ楸6悈^(qū)招商引資和行業(yè)發(fā)展帶來新契機
1.將引發(fā)新一輪在保稅區(qū)投資的熱潮。入世后,我國將給外商投資企業(yè)以國民待遇,既不限制外商投資企業(yè)產品內銷,也不要求其外匯必須自求平衡,同時還將對外商開放服務貿易市場,這些都會促進外商在華投資。
2.將帶動轉口貿易和倉儲物流業(yè)的飛速發(fā)展。入世后,港口和保稅區(qū)將進一步按“過境自由”原則開放,過境貨物將大量增加,這是繁榮保稅區(qū)和倉儲業(yè)的極大機遇。多數(shù)保稅區(qū)緊連港口并建有連接港區(qū)的專用通道,過境貨物可以按WTO的“過境自由”原則進入保稅倉儲區(qū)儲存。同時,關稅總水平的進一步下降必然帶來進出口貨物的大量增加。
我國外貿進出口的90%是通過海運實現(xiàn)的,據(jù)預測,未來幾年,我國港口外貿海運量年均遞增8%-10%,屆時,港口的貨源基礎將會得到空前的擴大。港口貨運量的增加將會帶動貨代、船代、保險、電信等服務行業(yè)的發(fā)展,促進與港口貨物運輸和物流服務相關的服務貿易的增長。
3.為以港口為依托的保稅區(qū)服務貿易帶來難得的發(fā)展機遇。隨著入世后外資向金融、咨詢、法律服務、商業(yè)批發(fā)零售、運輸?shù)阮I域的拓寬,保稅區(qū)吸引外商投資碼頭經營及其相關的服務業(yè)、商品展示及各類咨詢服務機構等服務貿易項目成為可能。
?。ㄈ⒋罅Υ龠M保稅區(qū)出口加工業(yè)的發(fā)展
入世后,原則上所有發(fā)達國家都將給我國普惠制待遇,給惠面將進一步擴大,這將對我國出口帶來有利影響。此外,WTO各締約方之間應該無條件地給予最惠國待遇,這也將有利于我國出口市場的穩(wěn)定。同時,由于世貿成員之間關稅和非關稅壁壘水平的普遍降低、我國貿易政策的進一步規(guī)范和貿易環(huán)境的進一步改善,保稅區(qū)的出口加工業(yè)必將獲得一次極大的發(fā)展機遇。
三、入世給我國保稅區(qū)帶來的影響和挑戰(zhàn)
?。ㄒ唬氨6悺?、“免稅”、“免證”的政策優(yōu)勢將削弱
保稅優(yōu)勢是保稅區(qū)政策功能優(yōu)勢的核心。入世后,我國將承擔關稅減讓義務,這將在很大程度上削弱保稅區(qū)的保稅政策優(yōu)勢。按目前政策,保稅區(qū)不受許可證和主動配額的限制。入世后,我國要承擔取消許可證、配額等非關稅措施的義務,企業(yè)的外貿經營權也將逐步放開,從審批制過渡到登記制。因此,入世后,保稅區(qū)的“免證”功能將受到很大的沖擊。同時,隨著外貿外匯政策的放寬,保稅區(qū)企業(yè)在外匯管理方面的優(yōu)勢也將逐步喪失。此外,由于國民待遇原則的實現(xiàn),區(qū)內企業(yè)現(xiàn)有的在進口設備和原輔材料方面實行免稅的優(yōu)勢也將喪失。
?。ǘ┴敹悆?yōu)惠政策和稅收將受到影響
保稅區(qū)除具有一些特別功能外,還享有特殊的財稅優(yōu)惠政策。一是表現(xiàn)在企業(yè)所得稅方面,保稅區(qū)企業(yè)享有經濟特區(qū)外商投資企業(yè)所得稅“兩免三減半”的優(yōu)惠,且所得稅稅率為15%.二是表現(xiàn)在外匯管理方面,區(qū)內企業(yè)均可開設外匯帳戶,其經營所得外匯可保留現(xiàn)匯,周轉使用。三是表現(xiàn)在地方出臺的稅收返還政策方面,如一定比例營業(yè)稅及地方留成稅收的返還。入世后,按照國民待遇原則,全國將實行統(tǒng)一的經濟政策,各種區(qū)域性的、局部性的特殊經濟優(yōu)惠政策將被逐步取消。下面分別對入世后各類稅收可能受到的影響作些具體分析:
1.關稅稅率的下降會帶來關稅收入和海關代征的增值稅、消費稅的下降,但從長期來看,關稅水平的降低和非關稅壁壘的逐步取消,進口貿易額將大幅上升,因此關稅和“兩稅”收入也會相應增加。
2.國家將按國際慣例對出口商品實行“零稅率”政策,以鼓勵出口,這雖然有利于保稅區(qū)企業(yè)進一步擴大出口,但卻相應減少了部分增殖稅收入。而對從事進口貿易或進口原材料的保稅區(qū)企業(yè)來說,關稅和“兩稅”下降,減少了進項稅額抵扣,在銷項稅額不變的情況下,增殖稅會增加。
3.隨著在營業(yè)稅中占重要地位的金融、保險、郵電通訊、房地產、倉儲運輸、咨詢中介等行業(yè)的發(fā)展,營業(yè)稅收入將會有較快的增長。
4.對進口企業(yè)而言,進口成本降低,利潤增加,所得稅相應增加;對出口企業(yè)而言,退稅率提高,國際市場擴大,利潤增加,所得稅也會相應增加。
(三)區(qū)內現(xiàn)行重點行業(yè)將受到影響
1.電子信息產業(yè)將受到較大的沖擊。電子信息產業(yè)是多數(shù)保稅區(qū)重點發(fā)展行業(yè),但我們擁有完全知識產權的高新技術還很少。入世后,保稅區(qū)內的一些沒有自主知識產權、價格偏高、質量不具有明顯優(yōu)勢的產品和行業(yè)將會受到一定的沖擊。
2.貿易型公司的比例將進一步下降。目前在保稅區(qū)注冊的企業(yè)絕大部分是貿易型企業(yè),稅收的90%以上來源于它們,入世后,隨著各項優(yōu)惠政策的逐步取消,在保稅區(qū)注冊貿易公司的政策優(yōu)勢也將喪失,貿易型企業(yè)所占比例將大幅度降低。保稅區(qū)內許多生產型企業(yè)目前基本上不提供稅收,如果這種狀況在短期內得不到有效改善,生產型企業(yè)交納的稅收不足以彌補貿易型公司減少而帶來的稅收下降,那么,保稅區(qū)的稅源在短期內將受到很大影響。
3.倉儲物流企業(yè)將面臨激烈競爭。從總體上看,雖然人世對保銳區(qū)倉儲物流業(yè)有利,但與國際著名倉儲物流企業(yè)相比,我國保稅區(qū)區(qū)內現(xiàn)有企業(yè)在人才、管理、資金等方面都居于劣勢,因此,激烈的競爭將在所難免。
四、我國保稅區(qū)應對入世后的對策措施
?。ㄒ唬┍M快明確保稅區(qū)定位,理順保稅區(qū)政策
應制定全國統(tǒng)一的保稅區(qū)法規(guī),明確保稅區(qū)的功能、性質、作用,推動我國保稅區(qū)向國際規(guī)范的自由貿易區(qū)(港)方向發(fā)展。
(二)實現(xiàn)優(yōu)勢轉換
入世后,保稅區(qū)的政策優(yōu)勢逐步弱化,過去那種單純依賴國家特殊優(yōu)惠政策進行招商引資的思路顯然不再適合形勢發(fā)展的需要。但是,與其他區(qū)域相比,入世后,保稅區(qū)仍然在很多方面具有優(yōu)勢。首先,保稅區(qū)在“國際貿易、保稅倉儲、出口加工”方面仍具有較強的功能優(yōu)勢;其次,多數(shù)保稅區(qū)緊鄰港口,具有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢;第三,經過多年發(fā)展,各保稅區(qū)已形成了一支結構合理、精干高效的招商和服務隊伍,建立了一套行之有效的服務體系和規(guī)章制度,建設了相對完善的基礎設施。
總之,入世后,應努力形成我國保稅區(qū)的新優(yōu)勢,這就是:便捷、科學的管理體制,完善、合理的基礎設施,規(guī)范、統(tǒng)一的政策法規(guī),高效、現(xiàn)代的運作方法。高效的管理體制是良好的投資軟環(huán)境的重要方面,軟環(huán)境往往比基礎設施等硬環(huán)境更有吸引力。
?。ㄈ┘铀俑蹍^(qū)一體化,發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)
根據(jù)關貿總協(xié)定的過境自由原則,港口對過境貨物必須實施一系列開放、自由的管理。如果目前港區(qū)分離的體制繼續(xù)存在下去,那么保稅區(qū)的政策和管理體制就不能輻射到港口,過境自由的原則將難以實施。此外,保稅區(qū)倉儲、轉口貿易、出口加工三大功能的開發(fā)都離不開港口物流規(guī)模的擴大,而物流的擴大又離不開保稅區(qū)鄰港產業(yè)的配套服務,港區(qū)伴生發(fā)展已成為國際通行自由貿易區(qū)(港)的常見模式。為此,必須加快保稅區(qū)和配套港口的港區(qū)一體化進程,使保稅區(qū)充分利用港口的交通中轉作用,為形成人流、物流、資金流、信息流創(chuàng)造條件,進而加快國際貿易、金融保險業(yè)和咨詢業(yè)的發(fā)展,全面繁榮區(qū)內經濟。
?。ㄋ模┐罅Πl(fā)展出口加工
1999年以來,國家調整、規(guī)范了加工貿易政策,決定開展“加工貿易出口加工區(qū)”試點工作,今后將逐步引導加工貿易向加貿易出口加工區(qū)和保稅區(qū)集中,這就為保稅區(qū)大力發(fā)展加工貿易提供了極好的契機。保稅區(qū)所在地大都是加工貿易較發(fā)達的地區(qū),具有得天獨厚的港口條件。在國家鼓勵和規(guī)范加工貿易發(fā)展的新政策實施后,加工貿易必將有較大發(fā)展,這將給保稅區(qū)提供一次難得的機遇。
?。ㄎ澹┐罅Πl(fā)展與港口及航運業(yè)相關的服務業(yè)
從近期目標看,要遵循先行一步、逐步放開、重點推進原則,確定保稅區(qū)服務貿易發(fā)展重點。保稅區(qū)是所在地區(qū)對外開放的重點和先導,在發(fā)展進出口貨物相關服務貿易方面必須先行一步。
從中期發(fā)展目標看,要加強攬貨服務以及航運相關服務業(yè)開放,為進出口加工、倉儲物流等相關延伸服務提供豐富的貨源基礎。
從遠期發(fā)展目標看,要面向未來,積極推進自由港或自由貿易區(qū)發(fā)展模式。
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