一、當(dāng)前開展水利固定資產(chǎn)投資審計(jì)存在的問題及其成因

　?。ㄒ唬┕潭ㄙY產(chǎn)投資審計(jì)的審計(jì)質(zhì)量有待提高，表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　第一，對于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的真實(shí)、合法性審計(jì)比較多，著重于查錯防弊，對于效益審計(jì)重視不夠；第二，對于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目事后審計(jì)比較多，事前介入和事中控制不夠，特別是對投資項(xiàng)目選擇的決策過程難以施加影響；第三，固定資產(chǎn)投資審計(jì)科學(xué)性不強(qiáng)，審計(jì)人員的工作缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，主觀判斷多，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制；第四，固定資產(chǎn)投資審計(jì)就事論事多，為各級政府宏觀決策和管理服務(wù)的職能發(fā)揮不夠等。

　?。ǘ┕潭ㄙY產(chǎn)投資審計(jì)人才短缺，現(xiàn)有審計(jì)人員隊(duì)伍知識和能力結(jié)構(gòu)不合理。

　　固定資產(chǎn)投資審計(jì)是從工程立項(xiàng)到竣工決算全過程的審計(jì)，要求審計(jì)人員既要懂審計(jì)方面、財(cái)務(wù)方面知識，又要熟悉固定資產(chǎn)投資政策，熟悉工程管理、工程設(shè)計(jì)、概（預(yù)）算等方面的知識。而目前水利審計(jì)人員大多只具備審計(jì)、會計(jì)方面的知識，在工程識圖、概（預(yù)）算審計(jì)等方面還是個盲點(diǎn)。在當(dāng)前機(jī)構(gòu)不斷精簡，以及內(nèi)審機(jī)構(gòu)還不是很健全，人員配備還不能滿足工作需要的情況下，長期抽調(diào)其他部門有關(guān)工程、預(yù)算等方面的人員參加固定資產(chǎn)投資審計(jì)，并不是長久之計(jì)。況且抽調(diào)、借用有關(guān)工程、預(yù)算等方面人員的費(fèi)用難以保證。因此，全面開展固定資產(chǎn)投資審計(jì)有一定的困難。

　?。ㄈ徲?jì)手段落后，以手工審計(jì)為主，投資領(lǐng)域的計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)仍處于滯后狀態(tài)。

　　鑒于審計(jì)人力資源不足等原因，目前開展固定資產(chǎn)投資審計(jì)，主要是對重大建設(shè)項(xiàng)目的竣工決算進(jìn)行審計(jì)。由于審計(jì)實(shí)施的時間在竣工決算后，使得一些問題難以在建設(shè)期間及時發(fā)現(xiàn)，及時糾正。

　?。ㄋ模徲?jì)尺度掌握不夠靈活。

　　目前，審計(jì)人員開展水利固定資產(chǎn)投資審計(jì)，多以現(xiàn)行法律、法規(guī)為依據(jù)，而有些法律、法規(guī)已不能適應(yīng)當(dāng)前改革的需要，有些條款也不適應(yīng)水利行業(yè)特殊情況。如2007年1月前，我們執(zhí)行《中華人民共和國招投標(biāo)法》，一些審計(jì)人員對招投標(biāo)工作執(zhí)行較死板，對那些應(yīng)急渡汛項(xiàng)目、受條件限制的項(xiàng)目也生搬招投標(biāo)程序。近來，水利部根據(jù)水利建設(shè)實(shí)際情況，施行了《水利工程建設(shè)項(xiàng)目指標(biāo)招投標(biāo)管理規(guī)定》，才使有些內(nèi)審人員扭轉(zhuǎn)了生搬硬套的思想。

　?。ㄎ澹徲?jì)意見、審計(jì)決定執(zhí)行難度大。

　　實(shí)施審計(jì)結(jié)束后，審計(jì)部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定，對建設(shè)過程中財(cái)務(wù)管理、會計(jì)核算、工程管理等方面存在的問題，出具審計(jì)意見和審計(jì)決定。但由于水利固定資產(chǎn)投資來源渠道多，管理難度大，審查出來的問題如地方匹配資金不到位、上級批復(fù)設(shè)計(jì)（計(jì)劃）不及時、在土地征用方面地方政府配合不夠等難于解決，使得水利審計(jì)部門出具的審計(jì)意見、審計(jì)決定執(zhí)行較難。

　?。┧潭ㄙY產(chǎn)投資審計(jì)的相關(guān)規(guī)章、制度還不夠完善。

　　目前，一些水利部門和水利內(nèi)審機(jī)構(gòu)，已充分認(rèn)識到開展固定資產(chǎn)投資審計(jì)的重要性、必要性，建立了相關(guān)的審計(jì)制度，積極開展了對重點(diǎn)水利投資項(xiàng)目的審計(jì)。如《天津市水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》第三十八條明確規(guī)定：“項(xiàng)目法人或建設(shè)單位應(yīng)按照規(guī)定在開工前、施工期間和竣工決算后接受審計(jì)”。但有些水利部門還沒有把水利固定資產(chǎn)投資審計(jì)納入建設(shè)項(xiàng)目管理制度中，也沒有出臺操作性強(qiáng)的水利固定資產(chǎn)投資審計(jì)實(shí)施辦法，使開展水利固定資產(chǎn)投資審計(jì)的法規(guī)、制度依據(jù)不足、開展水利固定資產(chǎn)投資審計(jì)的覆蓋面不廣、審計(jì)重點(diǎn)不明確、審計(jì)管轄范圍不清楚。

　　（七）審計(jì)評價(jià)時缺乏對建設(shè)項(xiàng)目投資效益的綜合考慮。

　　目前，我們評價(jià)水利固定資產(chǎn)投資效益，往往以是否達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力，生產(chǎn)試運(yùn)行收入是否達(dá)到預(yù)期回收資金程度來衡量固定資產(chǎn)投資的效益。卻忽略了水利固定資產(chǎn)投資對社會的影響、對環(huán)境的影響、對可持續(xù)發(fā)展的影響。

　　造成上述問題的原因有：第一，審計(jì)人員的觀念和意識不到位，沒有將固定資產(chǎn)投資審計(jì)向效益審計(jì)、全過程審計(jì)擴(kuò)展的觀念，也沒有樹立“跳出審計(jì)談經(jīng)濟(jì)，圍繞經(jīng)濟(jì)搞審計(jì)”的意識；第二，固定資產(chǎn)投資建設(shè)市場秩序較為混亂，違法亂紀(jì)現(xiàn)象比較多，這客觀上使審計(jì)人員不得不側(cè)重于真實(shí)、合法性審計(jì)，從而無法抽出足夠的審計(jì)力量開展效益審計(jì)；第三，關(guān)于固定資產(chǎn)投資審計(jì)尚未形成具有操作性的準(zhǔn)則和指南，對于固定資產(chǎn)投資效益審計(jì)的理論研究和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)做得尤其不夠。雖然2001年審計(jì)署發(fā)布了《審計(jì)機(jī)關(guān)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》，但這份準(zhǔn)則的規(guī)定比較原則、抽象，對于固定資產(chǎn)投資效益審計(jì)也強(qiáng)調(diào)不多，審計(jì)人員在具體工作中仍然感到缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

　　二、提高、改進(jìn)水利固定資產(chǎn)投資審計(jì)水平的對策

　　隨著我國投資融資體制和財(cái)政體制改革的不斷深入，要解決投資審計(jì)中存在的各種問題和矛盾，就必須對審計(jì)機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量、依法行政、依法審計(jì)提出新的要求。開展水利固定資產(chǎn)投資審計(jì)，提高審計(jì)工作質(zhì)量和水平，除按審計(jì)程序、審計(jì)重點(diǎn)依法審計(jì)之外，要重點(diǎn)做好以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)審查建設(shè)項(xiàng)目的前期工作。通過審計(jì)，了解項(xiàng)目論證是否充分，是否履行了國家基建項(xiàng)目審批程序，如對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目前期工作做得不夠的現(xiàn)象，應(yīng)及時反映上報(bào)，提請主管部門糾正，避免留下隱患。同時應(yīng)對項(xiàng)目投資論證中的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益論證結(jié)果進(jìn)行審計(jì)。

　?。ǘ┘哟髮λ潭ㄙY產(chǎn)投資審計(jì)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，適當(dāng)引進(jìn)工程管理、概（預(yù)）算方面的專業(yè)人員充實(shí)到審計(jì)部門中，水利固定資產(chǎn)審計(jì)涉及面廣，要求專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，在現(xiàn)有的審計(jì)人員少、知識結(jié)構(gòu)單一的情況下，要加大對審計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓審計(jì)人員了解工程建設(shè)程序、審計(jì)的內(nèi)容與重點(diǎn)，掌握審計(jì)的技術(shù)、方法，以適應(yīng)開展固定資產(chǎn)投資審計(jì)的需要。如果條件允許，內(nèi)審部門要適當(dāng)引進(jìn)工程管理、概（預(yù)）算知識的人員，以滿足全面開展水利固定資產(chǎn)投資審計(jì)的需要。

　?。ㄈ┘涌煅芯?、制定水利固定資產(chǎn)投資審計(jì)實(shí)施辦法的步伐、推動水利固定資產(chǎn)審計(jì)在水利系統(tǒng)的全面開展，積極探索效益審計(jì)的路子。

　　掌握行之有效的效益審計(jì)方法，在工作中可以起到事半功倍的作用。

　　1.通過查看項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性報(bào)告、報(bào)批手續(xù)是否完備，從源頭上核實(shí)其可行性、效益性。

　　2.查看內(nèi)控制度是否健全，從管理評價(jià)效益性。

　　3.查賬與實(shí)地調(diào)查相結(jié)合，更側(cè)重于實(shí)地調(diào)查，核實(shí)工程是否與預(yù)算相符，是否存在弄虛作假、虛報(bào)工程量現(xiàn)象。

　　4.將按照工程定額套算的工程量與工程決算相對比，核實(shí)是否存在高估冒算、損失浪費(fèi)現(xiàn)象。

　　5.核實(shí)財(cái)務(wù)審批手續(xù)是否合規(guī)，責(zé)任是否層層落實(shí)，杜絕虛報(bào)冒領(lǐng)現(xiàn)象。

　　6.審計(jì)報(bào)告評價(jià)部分側(cè)重于資金使用效益的評價(jià)，對好的做法予以肯定，不足部分予以提出。

　　7.積極落實(shí)審計(jì)回訪制度，看審計(jì)報(bào)告中提出應(yīng)改正的問題、不足之處是否真正得到落實(shí)和糾正。

　?。ㄋ模┓e極開展水利固定資產(chǎn)投資跟蹤審計(jì)。

　　現(xiàn)在多是事后審計(jì)，惟有將事前預(yù)防，事中控制和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，把投資審計(jì)工作貫穿于建設(shè)全過程，有效滲透到固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域的各環(huán)節(jié)，才能發(fā)現(xiàn)問題、堵塞漏洞、減少損失、提高效果。

　　由于水利固定資產(chǎn)投資建設(shè)周期長、投資大，僅僅開展重大項(xiàng)目的竣工結(jié)算審計(jì)，不能滿足形勢的需要，也不能滿足領(lǐng)導(dǎo)對高質(zhì)量服務(wù)的需要。因此，審計(jì)工作一定要有超前意識，將審計(jì)關(guān)口前移積極開展水利固定資產(chǎn)投資跟蹤審計(jì)是一個好的做法，它能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，能夠把問題解決在萌芽中，能夠及時為工程建設(shè)宏觀管理，領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策提供服務(wù)。

　?。ㄎ澹┱J(rèn)真審查建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)情況，招投標(biāo)制度是運(yùn)用市場機(jī)制確保工程質(zhì)量和降低工程造價(jià)的有效辦法。但目前來看，招投標(biāo)工作在有的建設(shè)項(xiàng)目中運(yùn)作不規(guī)范，片面強(qiáng)調(diào)本地區(qū)、本行業(yè)利益，有的招投標(biāo)流于形式，沒有真正體現(xiàn)“公正、公開、公平”的原則，特別是由于工程層層轉(zhuǎn)包和違法分包，偷工減料，都會給工程埋下質(zhì)量隱患。通過審計(jì)，檢查建設(shè)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)執(zhí)行招投標(biāo)的情況，揭露招投標(biāo)中的弄虛作假、權(quán)錢交易等“暗箱”操作的現(xiàn)象。

　?。┐龠M(jìn)水行政主管部門建立健全嚴(yán)格的工程建設(shè)管理、財(cái)務(wù)管理等制度，依法開展水利固定資產(chǎn)投資審計(jì)。

　　審計(jì)意見、審計(jì)決定執(zhí)行難的一個主要原因，是我們在工程建設(shè)管理。財(cái)務(wù)管理等方面沒有一個切實(shí)可行的控制與管理制度，使我們不能很好地控制固定資產(chǎn)投資的整個過程，不能嚴(yán)格按程序辦事。審計(jì)部門要通過開展水利固定資產(chǎn)投資審計(jì)，促進(jìn)水行政主管部門建立和完善各項(xiàng)制度，包括工程建設(shè)管理、財(cái)務(wù)管理方面的制度，并嚴(yán)格依照制度規(guī)定開展審計(jì)工作，有效地監(jiān)督水利固定資產(chǎn)投資。

　?。ㄆ撸╈`活的把握審計(jì)尺度。

　　水利行業(yè)與其他行業(yè)相比，有很多特殊情況。審計(jì)工作切忌墨守成規(guī)，死扣條文，一定要從實(shí)際出發(fā)。特別是在衡量是非，判斷對錯問題上，要堅(jiān)持“三個有利于”原則，解放思想，實(shí)事求是，創(chuàng)造性地開展審計(jì)工作，靈活把握審計(jì)尺度。

　?。ò耍┲鲃訉徍耸┕ぁ⒃O(shè)計(jì)、監(jiān)理合同的合法性和合理性，確保合同能夠按照投標(biāo)條件來簽定，為合同的順利履行打下基礎(chǔ)，同時為雙方創(chuàng)造平等合理的索賠條件。

　?。ň牛┮孕聲r期治水思路，指導(dǎo)我們評價(jià)水利固定資產(chǎn)投資效益。

　　當(dāng)前，治水思路已從工程水利向資源水利轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，這種治水思路符合長遠(yuǎn)的、全局的、戰(zhàn)略上的要求，得到了社會的認(rèn)同。因此，我們在評價(jià)水利固定資產(chǎn)投資效益時，一定要從戰(zhàn)略的高度考慮問題，要從有關(guān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會、環(huán)境指標(biāo)、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等方面綜合評價(jià)。

　?。ㄊ┓e極開展投資項(xiàng)目效益評審，為宏觀調(diào)控服務(wù)，應(yīng)是投資審計(jì)工作的發(fā)展方向。一般而言，其內(nèi)容應(yīng)該包括項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益評審、社會效益評審和環(huán)境效益評審三部分。當(dāng)前審計(jì)實(shí)施的重點(diǎn)應(yīng)是經(jīng)濟(jì)效益和社會效益評審。

　　（作者單位：南昌縣贛撫平原管理站）