摘要：農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅是增加農(nóng)民收入、保護(hù)農(nóng)村生產(chǎn)力、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的有效途徑，也是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的重要舉措。然而，由于農(nóng)村稅費(fèi)改革是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行的一場(chǎng)深刻變革，改革中會(huì)不斷出現(xiàn)一些新情況和新問題。因此，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革問題的深入研究，了解農(nóng)村稅費(fèi)改革問題產(chǎn)生的原因、演變的規(guī)律，探索全面取消農(nóng)業(yè)稅后解決農(nóng)村基層財(cái)政收入問題的新途徑，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入地方轉(zhuǎn)移支付制度

　　一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的歷史進(jìn)程

　　20世紀(jì)80年代農(nóng)村“大包干”之后，全國(guó)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、增收1984年達(dá)到高峰，隨后出現(xiàn)了“賣糧難”，農(nóng)民收入增長(zhǎng)乏力，負(fù)擔(dān)卻逐漸增加。尤其是農(nóng)業(yè)正稅之外的各種雜費(fèi)加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。為此，有些農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的地方政府開始探索農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，主要是費(fèi)改稅，即在清理各類收費(fèi)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過核算按新的農(nóng)業(yè)稅收標(biāo)準(zhǔn)收稅，其他雜費(fèi)一律免除。

　　在1998年召開的十五屆三中全會(huì)上，中央政府主導(dǎo)下的農(nóng)村稅費(fèi)改革正式啟動(dòng)，農(nóng)村稅費(fèi)改革被列為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。國(guó)務(wù)院成立了農(nóng)村稅費(fèi)改革三人工作小組，開始了一系列的改革籌備工作。2000年1月，中央通過《關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作若干問題的意見》，農(nóng)業(yè)稅率定為7％，農(nóng)業(yè)稅附加的上限為20％。在此基礎(chǔ)上，稅費(fèi)改革試點(diǎn)的主要內(nèi)容最終被確定下來。國(guó)務(wù)院于2003年3月27日發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》，決定全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作。由此，農(nóng)村稅費(fèi)改革工作全面推開。隨后，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局根據(jù)國(guó)務(wù)院的指示精神，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)逐步取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的通知》，要求全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)按照“統(tǒng)一政策、分級(jí)決策”的原則，開始逐步取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。

　　2004年3月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上宣布：從當(dāng)年起，逐年降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個(gè)百分點(diǎn)以上，5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。這是農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)踐中邁出的又一實(shí)質(zhì)性步伐。

　　2005年12月29日，關(guān)于廢止《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》的決定，經(jīng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議表決通過。2006年1月1日起，我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施近50年的農(nóng)業(yè)稅條例正式廢止。這項(xiàng)政策使中國(guó)農(nóng)民徹底告別了延續(xù)數(shù)千年的“皇糧國(guó)稅”。

　　二、地方財(cái)政收入困境的原因分析

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，維護(hù)了農(nóng)民的利益，有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。但是。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入困難也同時(shí)發(fā)生。分析影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入困難的影響因素，我們不難看出，農(nóng)村稅費(fèi)改革只是一個(gè)傳導(dǎo)杠桿，深層次的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入體制的缺陷、地方轉(zhuǎn)移支付制度的不完善以及農(nóng)村稅費(fèi)改革配套措施的滯后。

　　(一)財(cái)政收入機(jī)制是稅費(fèi)改革后地方入不敷出的制度根源

　　財(cái)政自籌制度的起源要追溯到鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的初建時(shí)期，1953年，政務(wù)院在《關(guān)于1953年度各級(jí)預(yù)算草案編制辦法的通知》中首次要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算范疇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算后，其支出費(fèi)用主要由縣級(jí)財(cái)政下劃和自籌兩種方式解決。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算實(shí)行了收入全額上繳并列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，支出主要由上級(jí)政府下劃和自籌的管理體制。這種自籌收入包括鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、各種集資、攤派、捐款、收費(fèi)、罰沒等，它本來應(yīng)是一種占較小比重的制度外財(cái)政收入。但是，在地方財(cái)政特別是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政缺乏主體稅種從而產(chǎn)生自身無法消除的財(cái)政缺口，并且又不能指望中央或上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)這種財(cái)政缺口的情況下，為了保證鄉(xiāng)級(jí)政府正常運(yùn)行，這種財(cái)政自籌制度就演變成一種非正式制度安排。在傳統(tǒng)的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，制度外的自籌收入一直是地方財(cái)政的主要支撐，地方財(cái)政收入體制實(shí)質(zhì)上是一種以稅外收費(fèi)為主的財(cái)政自籌制度，在財(cái)政自籌制度中，稅費(fèi)收入在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中所占比重過大。農(nóng)村稅費(fèi)改革切斷了制度外收入來源，農(nóng)業(yè)稅是其最后的財(cái)力支撐。在這種情況下，取消農(nóng)業(yè)稅使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境將更加嚴(yán)重。

　　(二)地方轉(zhuǎn)移支付制度不健全

　　自1989年實(shí)行以“放權(quán)讓利”為主線的體制改革以來，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重和財(cái)政收入占GDP的比重都比較小，過小的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入財(cái)力困境的原因之一。轉(zhuǎn)移支付資金使用浪費(fèi)，利用效率低下，各部門自上而下?lián)芨兜膶ｍ?xiàng)資金雖然是用于社會(huì)事業(yè)發(fā)展，但往往在下?lián)苓^程中受到肢解，結(jié)果專項(xiàng)資金落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)已經(jīng)所剩無幾。一些財(cái)政困難的地方政府，為了保證公務(wù)員的開支和政府的其他支出需要，挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象比較多，從而使資金的性質(zhì)與用途發(fā)生變化。

　　(三)農(nóng)村稅費(fèi)改革配套措施滯后

　　任何一項(xiàng)改革，如果缺少相應(yīng)配套措施的及時(shí)跟進(jìn)，改革自身的局限性和弊端就會(huì)顯現(xiàn)出來，解決不好就會(huì)影響到改革的初衷。稅費(fèi)改革是從單一的財(cái)稅體制改革的角度減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，倚重解決“三農(nóng)”問題，是從結(jié)果上直接進(jìn)行的單項(xiàng)改革，沒有對(duì)改革對(duì)象過去長(zhǎng)期存在的體制因素進(jìn)行根本性的改革，沒有及時(shí)設(shè)計(jì)與稅費(fèi)改革相適應(yīng)的基層政權(quán)建設(shè)政策模型。這種缺乏配套措施的改革，一方面導(dǎo)致地方財(cái)政的壓力，另一方面又形成了地方財(cái)政建設(shè)的政策真空，使其陷入困境且無法化解和擺脫。

　　三、完善農(nóng)村稅費(fèi)改革，加快配套政策制定和實(shí)施

　　(一)規(guī)范政府間的財(cái)政分配關(guān)系，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主權(quán)

　　一級(jí)政府要有一級(jí)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)五級(jí)財(cái)政管理體系中最基層的一級(jí)財(cái)政，對(duì)鞏固基層政權(quán)、保證人民群眾安居樂業(yè)具有十分重要的意義。在傳統(tǒng)的縣鄉(xiāng)之間的“財(cái)政承包體制”中，鄉(xiāng)政府不具有財(cái)政自主權(quán)，缺乏財(cái)力履行各項(xiàng)社會(huì)管理職能。稅費(fèi)改革改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的財(cái)源結(jié)構(gòu)和收入增長(zhǎng)機(jī)制，稅收收入將成為主體收入，但被上級(jí)財(cái)政集中過多。因此。若不打破地方各級(jí)政府現(xiàn)有財(cái)源格局并進(jìn)行重新分配，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政收入分配體制中的分享比例，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政尤其經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就會(huì)失去一級(jí)財(cái)政生存的財(cái)力基礎(chǔ)，只能作為縣財(cái)政的一個(gè)預(yù)算單位存在。針對(duì)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的弊端，要從有利于規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系入手，改變傳統(tǒng)的財(cái)政分配方式，按照“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”的原則，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)有的財(cái)政自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，實(shí)行完整意義上的分稅制財(cái)政管理體制。

　　(二)完善地方稅收體系

　　按照負(fù)稅與受益對(duì)等的原則設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體稅種，現(xiàn)代稅收的本質(zhì)是消費(fèi)者為消費(fèi)公共產(chǎn)品和勞務(wù)所付出的代價(jià)。從這個(gè)意義上講，稅收具有間接的返還性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收主要用于為地方轄區(qū)內(nèi)的居民和企業(yè)提供公共產(chǎn)品和勞務(wù)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更接近當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所提供的公共產(chǎn)品具有更強(qiáng)的針對(duì)性，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的設(shè)計(jì)更應(yīng)遵循受益原則。企業(yè)和居民承擔(dān)相應(yīng)的納稅義務(wù)，并享受相應(yīng)的稅收權(quán)利，這種負(fù)稅與受益對(duì)等的稅收理念有利于增強(qiáng)納稅人的納稅意識(shí)，降低稅收的征收成本，提高稅收收入的使用效益。另外，房地產(chǎn)稅的稅基十分穩(wěn)固，可以成為籌集財(cái)政收入的有效手段。

　　穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)稅收征管的積極性。為保證分稅制財(cái)政體制的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，稅收管轄權(quán)的劃分一旦確定就不應(yīng)頻繁變動(dòng)。否則會(huì)影響地方政府加強(qiáng)稅收征管的積極性。收入歸屬權(quán)是稅收管轄權(quán)最重要的內(nèi)容。也是地方政府最關(guān)心的問題，收入歸屬權(quán)的穩(wěn)定是整個(gè)稅制穩(wěn)定的前提。因此，中央與地方稅收收入的分享體制應(yīng)該保持一定的穩(wěn)定性。例如，所得稅是地方財(cái)源的重要組成部分，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分享比例將在很大程度影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的增長(zhǎng)，所以所得稅分享體制不宜頻繁變動(dòng)。此外，目前社會(huì)保障體制、農(nóng)村稅費(fèi)改革等改革在各地全面推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在教育、科技、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)等各方面的支出壓力不斷增加，在這種情況下，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的分享比例將嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支平衡。因此，穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅制對(duì)促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)稅收征管、保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行公共管理職能有極其重要的意義。

　　(三)完善地方轉(zhuǎn)移支付制度

　　對(duì)地方政府而言。主要職責(zé)是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、基本生活保障以及基本公共品的提供。如果地方政府沒有財(cái)力來完成上述任務(wù)。那么社會(huì)發(fā)展會(huì)受到阻礙。在稅制結(jié)構(gòu)沒有大的變動(dòng)的情況下，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口一個(gè)最重要辦法就是依靠轉(zhuǎn)移支付。隨著社會(huì)發(fā)展，人們對(duì)公共品的需求會(huì)越來越旺盛。由于地域之間差別較大，政府財(cái)力差別懸殊，導(dǎo)致提供公共品的能力也相差很大，轉(zhuǎn)移支付要使不同收入水平的人都能享受到平等的公共服務(wù)。

　　我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)做法，為轉(zhuǎn)移支付建立穩(wěn)定的資金來源。中央的轉(zhuǎn)移支付資金?？梢钥紤]將取消增值稅和消費(fèi)稅增量返還后的資金作為對(duì)下均等轉(zhuǎn)移支付的資金來源。省級(jí)政府除接受來自中央的轉(zhuǎn)移支付資金外，還可以選擇將其重要稅種如營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅的一定比例作為對(duì)下轉(zhuǎn)移支付的資金來源。為轉(zhuǎn)移支付建立穩(wěn)定的資金來源，有利于改變目前轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)，改變非均等化資金占主體的狀況，形成穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付制度。