我國房地產(chǎn)調(diào)控應(yīng)當(dāng)、也已經(jīng)相當(dāng)明確地樹立起宏觀調(diào)控層面的“雙軌統(tǒng)籌”框架目標(biāo)——“讓政府的歸政府，市場的歸市場”，并以政府的頂層設(shè)計(jì)來統(tǒng)籌。“頂層規(guī)劃”之下，住房的“保障軌”上，政府要管托底（近年抓緊建設(shè)的以3600萬套保障性住房代表的低端有效供給）、管甄別與進(jìn)退（何人何階段應(yīng)享受保障房待遇及如何進(jìn)入、退出）；住房的“市場軌”則由市場主導(dǎo)，政府的職責(zé)重點(diǎn)在于管規(guī)則、管收稅，做好基于公平競爭和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿機(jī)制的調(diào)控和監(jiān)管。優(yōu)化房地產(chǎn)調(diào)控，追求房地產(chǎn)市場持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，理應(yīng)以經(jīng)濟(jì)手段為主，其中必須包括稅收的手段，特別是保有環(huán)節(jié)上稅收“從無到有”的制度建設(shè)。從土地開發(fā)到商品房的交易和保有各環(huán)節(jié)上的稅費(fèi)，應(yīng)系統(tǒng)地加以合理化。調(diào)控中原則上宜區(qū)別住房的居住需求、投資性需求和投機(jī)性需求，采取差異化政策區(qū)別對待。

“保障軌”由政府主導(dǎo)，政府的職責(zé)重點(diǎn)在于組織資源、制定規(guī)則和實(shí)施對入住者“進(jìn)與退”的管理。建設(shè)上應(yīng)發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)和引導(dǎo)作用，帶動地方政府、金融機(jī)構(gòu)、相關(guān)企業(yè)等多方參與，組織資金、土地、建設(shè)主體、社會組織等資源進(jìn)入保障房運(yùn)營。

而對于“市場軌”，長效調(diào)節(jié)機(jī)制要求建立健全保有環(huán)節(jié)的稅收，形成持有成本，促使政府實(shí)施的房地產(chǎn)調(diào)控體現(xiàn)其應(yīng)有的“治本”水準(zhǔn)，落實(shí)制度建設(shè)內(nèi)容。在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)開征房地產(chǎn)稅這樣的財(cái)產(chǎn)稅，可以在房地產(chǎn)供需雙方行為合理化導(dǎo)向上形成一種依法、規(guī)范、可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)參數(shù)和稅負(fù)約束，其促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展方面的正面效應(yīng)，對于我國值得特別重視。

在全面配套改革理念上，很顯然要把我國不動產(chǎn)稅或者房地產(chǎn)稅的改革放在積極建立公共財(cái)政框架和現(xiàn)代財(cái)政制度這個總體要求上來把握。我國的公共財(cái)政首先是要以“公共性”為導(dǎo)向，解決中國各級政府職能定位如何跟市場經(jīng)濟(jì)配套的問題。它需要去做的事情，應(yīng)該是滿足社會公眾需要，政府職能在表現(xiàn)形式上首先主要體現(xiàn)為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。而這種目標(biāo)怎么樣能在制度上保證其順利實(shí)現(xiàn)？應(yīng)有一整套制度建設(shè)逐漸推進(jìn)，規(guī)范的公共選擇機(jī)制，即法治化、民主化這一套公共財(cái)力的決策與管理機(jī)制，需要建立和完善起來。這些要求落實(shí)到操作層面上就是要建立一個規(guī)范的、現(xiàn)代意義的、有透明度、有公開性、能夠接受公眾監(jiān)督、事先確定并能夠得到嚴(yán)格執(zhí)行、事后可以問責(zé)和做績效考評的預(yù)算制度。

與優(yōu)化稅制、深化分稅制改革密切配套

房地產(chǎn)稅是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和通盤配套改革中不可或缺的地方稅體系的支柱之一。通過房地產(chǎn)稅改革，有望為解決中國地方稅體系不成型、分稅制在省以下不落實(shí)的問題作出突出貢獻(xiàn)，為地方政府提供支柱稅種。

一個國家的稅制設(shè)計(jì)必須與財(cái)源結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求相吻合，這是衡量稅制合理與否的基本標(biāo)準(zhǔn)。改革開放轉(zhuǎn)軌時期特別是20世紀(jì)90年代中期以后，我國的稅源結(jié)構(gòu)加快演變，其中突出的表現(xiàn)就是個人貨幣收入快速增長和居民持有的不動產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。收入流量和財(cái)產(chǎn)存量如影隨行相互激勵，大量個人可支配貨幣收入已轉(zhuǎn)化為不同類型的不動產(chǎn)，表明在社會財(cái)富總量中以不動產(chǎn)形式存在的社會財(cái)富在增加，特別是提高了房地產(chǎn)在財(cái)富總量中的比重，而房地產(chǎn)的溢價在城鎮(zhèn)化提速和高速推進(jìn)期又特別明顯和有利可圖，大量的收入流量在房地產(chǎn)低價變高價的過程中涌現(xiàn)，但目前我國來自房地產(chǎn)的稅收收入?yún)s不夠大，特別是住房持有環(huán)節(jié)的稅收基本為空白。這說明了兩個問題：一是以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)不能確保稅制充分發(fā)揮稅收汲取能力與全程調(diào)控能力。二是一定階段上經(jīng)濟(jì)越發(fā)展稅源越向后移。在這種背景下，如果我們不適時改革房地產(chǎn)稅稅制，那么后果不僅僅是稅收收入的流失，整體稅收增長乏力，而且后果將是財(cái)產(chǎn)稅稅制的不作為會使稅制在新階段理應(yīng)發(fā)揮的功效嚴(yán)重喪失。

以市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)產(chǎn)稅是地方基層財(cái)政的主要收入支柱。很顯然，為緩解基層財(cái)政困難和在省以下貫徹落實(shí)分稅制，我們很有必要為地方財(cái)政收入合理增長創(chuàng)造一個良好制度框架，可選擇的重要方式是培育新的地方主體稅種。而房地產(chǎn)稅就是比較理想的選擇。這個稅種從它固有性質(zhì)來看，是一種稅基沒有流動性、穩(wěn)定性很強(qiáng)的稅收收入來源，征稅的對象就是不動產(chǎn)。第二個特點(diǎn)是在管理上來說它適合由地方政府來掌握，因?yàn)槿绻�把不動產(chǎn)稅交給中端或高端政府管理，信息不對稱的問題會迅速放大，中端高端政府管理不動產(chǎn)稅都有一個鞭長莫及、管理成本非常高的問題。只有放在低端，房地產(chǎn)稅的管理才是合適的安排。再有一個十分重要的考慮，低端和地方層面配置房地產(chǎn)稅，是使地方政府職能正好與市場經(jīng)濟(jì)要求相貫通的一個稅基安排。中國改革著重要解決的一個重要題目就是：從中央到地方的各級政府干什么，市場干什么，特別是地方政府，需要按照公共財(cái)政的要求，將職能收縮到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上面來，而在收入來源方面還沒有形成這樣的明確導(dǎo)向。目前由于地方政府收入來源中來自不動產(chǎn)的部分仍很低甚至空白，地方政府就有動機(jī)更多介入到辦企業(yè)的投資安排中來，通過增值稅、營業(yè)稅等擴(kuò)大收入來源。而市場經(jīng)濟(jì)中我國地方政府職能轉(zhuǎn)變的正確方向，是應(yīng)將職能收縮到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上。如果培育起房地產(chǎn)稅，按市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，每隔若干年都要重新評估不動產(chǎn)稅稅基。地方政府會意識到只要按市場經(jīng)濟(jì)客觀要求專心致志優(yōu)化投資環(huán)境，提高本地公共服務(wù)水平，進(jìn)而就會使轄區(qū)內(nèi)的不動產(chǎn)進(jìn)入升值軌道，那么房地產(chǎn)稅的稅基會不斷擴(kuò)大，地方政府的稅源也就隨之?dāng)U大，“財(cái)源建設(shè)”問題隨政府職能的合理定位與充分履行自然而然就解決了，地方政府的職能導(dǎo)向自然而然就理順了。因此，這是一個使地方政府職能和地方稅功能“內(nèi)洽”于市場經(jīng)濟(jì)的改革選擇。

發(fā)揮優(yōu)化收入分配和財(cái)產(chǎn)配置的經(jīng)濟(jì)杠桿功能

房地產(chǎn)稅也是在我國發(fā)揮財(cái)產(chǎn)稅再分配調(diào)節(jié)作用所不可或缺的稅種，有利于增加直接稅的比重，從而降低我國中低收入者的“稅收痛苦指數(shù)”；優(yōu)化收入和財(cái)產(chǎn)的再分配機(jī)制，抑制收入差距擴(kuò)大。

現(xiàn)在大體已有這樣的基本共識——中國的稅制結(jié)構(gòu)里面，直接稅的比重偏低，但消費(fèi)品里以間接稅形式所含的稅負(fù)比重很高�？梢哉J(rèn)為這是導(dǎo)致中國社會成員“稅收痛苦”過高的重要原因。因?yàn)樵谖覈�間接稅收入在全部稅收收入中占比高達(dá)近70%的情況下，我國的消費(fèi)大眾實(shí)際上成為向國庫作稅收貢獻(xiàn)的主要群體，而其中的大多數(shù)人又屬于低中收入階層。低收入階層的恩格爾系數(shù)較高，他們當(dāng)期收入中有60%-80%甚至更高的比重要用于基本消費(fèi)品的支出，而不得不承受里面所含的間接稅負(fù)擔(dān)，這是在他們在滿足基本生活需要層面上不得不作出的利益讓渡，所以形成較高的稅收痛苦，越是低收入階層，實(shí)際的稅收痛苦程度越高。此外，與市場經(jīng)濟(jì)國家相比，直接稅比重過低，可能還會帶來宏觀調(diào)控的缺陷。以市場經(jīng)濟(jì)條件下的“自動穩(wěn)定器”功能為例。從美國的調(diào)控模式來看，最明顯的“自動穩(wěn)定器”就是聯(lián)邦政府收入盤子中40%以上是個人所得稅。因?yàn)橛谐�額累進(jìn)的稅率設(shè)計(jì)，在經(jīng)濟(jì)高漲的時候，自動使很多社會成員的稅負(fù)跳到更高的邊際稅率上；而在經(jīng)濟(jì)蕭條的時候，則自動落檔，落到比較低的邊際稅率上。這就成為一個很好的反周期宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行自動穩(wěn)定器。然而，中國在這方面基本是無從談起。我們現(xiàn)在超額累進(jìn)稅率只在工資收入這個很窄的范圍里存在這樣的設(shè)計(jì)，對于工資收入以外的其他個人所得則按照比例稅率征稅，稅收的“自動穩(wěn)定器”的功能非常微弱。增加我國直接稅的比重，法人所得稅、個人所得稅等方面的空間不大，遺產(chǎn)和贈與稅也難有作為，增加直接稅的重任必然落在房地產(chǎn)稅上。

培養(yǎng)地方轄區(qū)公眾積極參與下“依法理財(cái)、民主理財(cái)”的制度機(jī)制

房地產(chǎn)稅制度建設(shè)與公眾的不動產(chǎn)形成了十分直接的關(guān)聯(lián)，客觀上可以形成推進(jìn)“稅收法定”、稅務(wù)法治化建設(shè)的重要切入點(diǎn)，特別是此稅是適合于配置在地方、基層的直接稅，牽動千家萬戶利益的同時，十分需要在社區(qū)、地方轄區(qū)層面廣泛、實(shí)質(zhì)性的公眾參與，與高透明度引發(fā)公眾的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、問責(zé)權(quán)，自然客觀地形成法治化、民主化制度要素的累積與提升，帶動公民意識、公眾參與式預(yù)算等民主機(jī)制的培訓(xùn)和培育，這對于必須大力提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的當(dāng)代中國，彌足珍貴，意義重大，不啻是以“民主稅”的制度建設(shè)推進(jìn)法治化、民主化歷史進(jìn)程。