我國當(dāng)前財政資金預(yù)算的約束力不強，管理滯后，預(yù)算執(zhí)行不到位，監(jiān)督不深入，應(yīng)構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的管理框架加以解決。
一、當(dāng)前財政資金管理中存在的問題
近年來，隨著財稅體制改革不斷深入，財政資金管理逐步進行了改革，但由于政府行為不規(guī)范，經(jīng)濟利益部門化嚴重，運行體制有缺陷，財政資金管理仍然存在許多問題。主要表現(xiàn)在：
（一）預(yù)算編制不完整
1.部門預(yù)算尚未真正建立。預(yù)算編制沒有以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，有的部門沒有編制預(yù)算，有的預(yù)算支出項目沒有落實到具體部門和單位。這種狀況造成預(yù)算數(shù)和實際支出數(shù)出入較大。
2.沒有實行綜合預(yù)算管理。預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金相脫離，預(yù)算外資金沒有與預(yù)算內(nèi)資金統(tǒng)籌安排，預(yù)算仍然是預(yù)算內(nèi)、外資金“兩張皮”，沒有形成真正的財政綜合預(yù)算。
3.零基預(yù)算僅限于形式。零基預(yù)算僅限于形式，沒有實行真正意義上的零基預(yù)算。實行零基預(yù)算的部分單位，在編制預(yù)算時，存在以收定支現(xiàn)象。預(yù)算外資金收入多的單位，沒有以本單位實際需要支出安排預(yù)算，而是虛編預(yù)算支出，預(yù)算支出水分較大，致使零基預(yù)算變成泡沫預(yù)算。
4.預(yù)算編制不夠細化。目前編制的預(yù)算線條比較粗，只有總項目，沒有明細項，文字說明欠缺或不夠具體，預(yù)算資金用途不夠明確，公務(wù)經(jīng)費與專項資金分類不清，預(yù)算編制透明度差，不便于管理和監(jiān)督。
�。ǘ╊A(yù)算執(zhí)行不規(guī)范
1.預(yù)算剛性差。目前編制的預(yù)算僅以解決人員經(jīng)費為主，設(shè)備購置費和各種建設(shè)支出年初做預(yù)算安排時基本未列入預(yù)算，對罰沒款收入實行比例返還政策，臨時性預(yù)算追加較多，預(yù)算雖經(jīng)法定程序，但預(yù)算隨意性調(diào)整較大。
2.預(yù)算執(zhí)行不及時。由于項目前期準備不充分，項目預(yù)算編制不準確，有些項目很難落到實處，存在著當(dāng)年安排的資金滯留現(xiàn)象。對上級撥付的專項資金，因項目安排未落實到位，或項目進度慢，或地方配套不到位，縣財政不能撥付，影響專項資金的使用效率。
3.預(yù)算外資金體外循環(huán)。所謂“體外循環(huán)”，是指預(yù)算外資金沒有真正意義上納入預(yù)算管理，獨自運轉(zhuǎn)�，F(xiàn)在預(yù)算外資金雖然實行了收支兩條線管理，但從實際執(zhí)行情況看，預(yù)算外資金收入按單位分戶核算，對其收入除了提取少量政府調(diào)節(jié)基金外，收入基本上歸執(zhí)收單位使用，沒有真正體現(xiàn)預(yù)算外資金是財政性資金，實際上是“誰收費，誰受益”，預(yù)算外資金大部分用于消費性支出，主要用于福利性支出，造成收入分配嚴重不公，產(chǎn)生腐敗行為。
4.政府采購制度有待規(guī)范。目前貨物采購沒有編制年度政府采購預(yù)算，采購項目都是由采購單位根據(jù)需求提出采購申請，報政府采購辦公室審批，采購單位自行采購，無法形成統(tǒng)一的批量規(guī)模。工程和服務(wù)項目尚缺乏規(guī)范，有待進一步完善。
�。ㄈ╊A(yù)算監(jiān)督不到位
1.外部監(jiān)督不夠深入。外部監(jiān)督主要是人大監(jiān)督和審計監(jiān)督。目前人大監(jiān)督僅局限于形式上程序上的監(jiān)督，缺乏實質(zhì)性監(jiān)督。審計部門是政府的組成部門，就同級財政審計而言，是政府的內(nèi)部審計，財政部門的行為絕大多數(shù)都是政府的行為。每年的財政預(yù)算執(zhí)行審計，審計監(jiān)督僅停留在預(yù)算執(zhí)行合法性和合規(guī)性上，監(jiān)督不能完全到位，沒有深入到預(yù)算編制的合理性上，對財政資金使用的公平性和合理性，缺乏科學(xué)有效的評價。
2.財政內(nèi)部監(jiān)督機制有待完善。外部監(jiān)督一般是事后監(jiān)督，財政內(nèi)部監(jiān)督是一種事前、事中監(jiān)督，平時直接監(jiān)督部門預(yù)算執(zhí)行情況。但從目前情況看，財政監(jiān)督機制不夠完善，監(jiān)督也僅限于表面化，對財政資金的效益性缺乏有效的分析，尚未發(fā)揮出財政監(jiān)督的應(yīng)有作用。
3.監(jiān)督主體相互不協(xié)調(diào)。人大與審計以及財政內(nèi)部監(jiān)督這三個監(jiān)督主體的信息溝通和協(xié)調(diào)聯(lián)系有待完善。
4.社會監(jiān)督欠缺。目前預(yù)算編制主要由財政部門進行，編制的預(yù)算經(jīng)法定程序批準后，尚未對社會公開，財政預(yù)算信息披露不及時、不全面，處于封閉運行狀態(tài)，沒有真正做到公開透明，不利于社會公眾監(jiān)督。
二、針對當(dāng)前財政資金管理現(xiàn)狀，應(yīng)構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的管理框架
�。ㄒ唬└倪M和完善預(yù)算編制
1.實行嚴格的部門預(yù)算管理。一是改進預(yù)算編制方法，做到“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合。預(yù)算編制要以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，財政預(yù)算從部門編起，從基層單位編起。二是財政預(yù)算落實到每一個具體部門，預(yù)算管理以部門為依托，改變財政資金按性質(zhì)歸口管理的做法，將各類不同性質(zhì)的財政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。
2.在財力分配上推行綜合預(yù)算管理。預(yù)算的完整性是政府理財的一條重要準則，財政部門作為政府理財機構(gòu)，對一切以政府為主體的資金收支活動，均應(yīng)視作財政活動而予以全面反映和管理，不應(yīng)在預(yù)算之外還存在任何以政府為主體的資金收支活動。要深化預(yù)算管理改革，積極探索綜合預(yù)算管理的新路子，統(tǒng)籌安排一般預(yù)算資金與預(yù)算外資金，增強財政調(diào)控資金的能力，將財政預(yù)算內(nèi)外資金納入政府綜合財政預(yù)算管理，編制綜合財政預(yù)算。
3.支出預(yù)算實行徹底零基預(yù)算。各類預(yù)算支出取消基數(shù)加增長的編制方法，實行真正意義上的零基預(yù)算。按照預(yù)算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算出每一科目和款項的支出需求。對個人工資性支出，按照標準逐人核定；對公用經(jīng)費，按其行使公共職能所必需的支出水平，分類分檔按定額和項目編制預(yù)算；對基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、科技三項費用、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出等建設(shè)性專款和教育、科學(xué)、衛(wèi)生、文化廣播及其他部門的公共事業(yè)性專項支出，考慮財力狀況和社會發(fā)展需要，分類編排，將預(yù)算編制到具體項目。
4.整合專項資金，集中財力辦大事。目前部分專項資金預(yù)算安排重點不夠突出，資金使用方向沒有充分體現(xiàn)財政資金的特點，資金使用效益還沒有有效發(fā)揮。應(yīng)加強專項資金預(yù)算管理，科學(xué)合理地安排專項資金。資金投向以促進經(jīng)濟發(fā)展和滿足社會公共需要為出發(fā)點，突出重點，減少零星項目，按照集中財力辦大事的原則，對部門管理的專項資金，按用途整合。對不同部門管理的專項資金，逐步實現(xiàn)同類資金歸口統(tǒng)一管理，對使用方向相近的各類財政性資金，部門間協(xié)調(diào)進行整合，根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，共同匹配優(yōu)先安排重點項目。
�。ǘ⿵娀鸵�(guī)范預(yù)算執(zhí)行
1.強化預(yù)算剛性，嚴格控制預(yù)算追加。財政部門在編制預(yù)算時，應(yīng)改變過去嚴預(yù)算、寬追加的分配觀念，在綜合分析的基礎(chǔ)上，合理制定開支標準，要求各預(yù)算單位在上報年度預(yù)算時盡可能地考慮周全，從根本上減少或杜絕預(yù)算執(zhí)行中的追加。預(yù)算一經(jīng)確定，要嚴格按照預(yù)算執(zhí)行，沒有預(yù)算不得隨意支出，不能先支后報。各項預(yù)算支出要按照批復(fù)的預(yù)算科目和數(shù)額執(zhí)行，不得突破預(yù)算，不得隨意調(diào)整挪用。對于一些臨時性且確需要在年內(nèi)開支的新增支出項目進行調(diào)整的，要嚴格執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，按規(guī)定程序報批。
2.深化“收支兩條線”改革，實行收支脫鉤管理。對有預(yù)算外資金收入和罰款的部門，要將其所有收支都納入預(yù)算，對部門收入與經(jīng)費實行脫鉤管理，徹底改變部門單位經(jīng)費與行政事業(yè)性收費和罰款收入掛鉤的辦法。對于執(zhí)收和執(zhí)罰工作中確需的公用經(jīng)費，財政根據(jù)實際需要，實行預(yù)算管理，予以保障。嚴禁部門單位將收費和罰款收入與個人獎金掛鉤，堅決制止亂收費、亂罰款行為，促進部門單位優(yōu)化服務(wù)、公正執(zhí)法，維護政府形象。
3.推進政府采購工作規(guī)范化。全面貫徹落實和嚴格執(zhí)行《中華人民共和國政府采購法》，依法規(guī)范政府采購行為，所有使用財政性資金采購貨物、勞務(wù)和工程項目，都編制采購預(yù)算，納入部門和單位的年度預(yù)算之中。加強對政府采購過程的監(jiān)控，改進政府采購服務(wù)，縮短采購周期，努力提高政府采購的質(zhì)量與效率。
4.建立和完善財政財務(wù)管理制度。從審計情況看，消費性支出每年呈不斷增長趨勢。對部分消費性開支標準，缺少相應(yīng)的規(guī)范的管理制度，一定程度上造成了財政性資金的鋪張浪費。要建立和完善財政財務(wù)管理制度，增強約束機制，對消費性開支標準真正做到有章可循，有規(guī)可依，控制消費性支出，杜絕損失浪費現(xiàn)象。
�。ㄈ┥罨图訌婎A(yù)算監(jiān)督
1.深化外部監(jiān)督。人大和審計部門要充分履行憲法和法律賦予的職責(zé)，既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督。人大要從單一程序性監(jiān)督轉(zhuǎn)向程序性和實質(zhì)性相結(jié)合；審計部門從低層次監(jiān)督向高層次監(jiān)督轉(zhuǎn)化，同時人大要支持審計部門監(jiān)督，促進審計部門獨立行使審計監(jiān)督職能，真正發(fā)揮外部監(jiān)督的應(yīng)有作用。
2.加強財政內(nèi)部監(jiān)督。一是加強制度建設(shè)，規(guī)范自身理財行為。每筆財政資金從申請審批、撥付、使用都要規(guī)范、透明，加強會計部門內(nèi)部控制的制度建設(shè)。二是抓好專項資金監(jiān)督檢查，保證�？顚Ｓ谩�(yīng)切實加大對專項資金的檢查力度，抓住重點，尤其是對社會關(guān)注的熱點資金要加強監(jiān)督，保證其按規(guī)定使用。三是抓好部門財政財務(wù)監(jiān)督，規(guī)范部門財務(wù)基礎(chǔ)工作。各業(yè)務(wù)機構(gòu)要加強有效監(jiān)督，財政監(jiān)督專職機構(gòu)應(yīng)以專項檢查、重點抽查的方式對部門財務(wù)管理以及專項資金的使用情況進行監(jiān)督檢查。
3.加強人大與審計部門、財政內(nèi)部監(jiān)督的密切配合和協(xié)調(diào)聯(lián)動。財政部門應(yīng)及時、完整地向人大和審計部門報告財政預(yù)算執(zhí)行情況，以及收支進度等，自覺接受人大和審計的監(jiān)督。
4.增強預(yù)算的公開性、透明度。條件成熟時，預(yù)算編制實行聽證制度，廣泛聽取群眾的意見和建議，適時適當(dāng)公布財政預(yù)算信息，接受社會公眾的監(jiān)督，樹立民主理財、依法行政的法制觀念。
